文/呂威逸
世界銀行於 5 月發表了《2021 年碳價趨勢報告》，整理了全球現在進行中與即將推行的碳定價制度，範圍涵蓋國際、國內、地方層級。報告也有說明各政府要加速達到長期減碳目標可參考的措施，包含碳稅、碳排放交易系統、與碳權機制。世界銀行說明，很高興能看到各國政府一一開始推動各自的碳定價政策，然而要達成《巴黎氣候協定》淨零排放的目標還有一段距離，人們應啟動更大規模、更有野心的碳定價策略。
世界銀行表示，在全球疫情危機逐漸獲得控制後，產生了強烈的共識：應強化全球危機的因應措施，氣候變遷也包括在內。2020 年讓人們了解跨國合作對於解決全球危機的重要性，同理，要處理氣候變遷問題也應加強跨國合作。而世界銀行則會持續提供各國碳定價相關的策略，幫助各國做好前期準備、計畫與導入，助其達成永續經營目標、因應氣候變遷問題。
碳定價：是必要的措施，但不能只有碳定價
世界銀行在報告開頭闡明，碳定價對於綠色轉型是相當重要的角色，碳定價可以將溫室氣體的排放成本內部化 （亦即寇斯定理），也是增加企業或政府進行低碳轉型的動力。然而，要讓碳定價能幫助全球達成「控制全球溫度升幅在 2°C 以內」的目標，還需要確保其他的前提跟工具：
- 首先，碳定價本身要具備一定的野心，碳價需至少每噸 40-80 美元；
- 碳定價制度必須視各國情況調整，因地制宜；
- 需要其他政策協助配合，包含鼓勵投入研發減排措施、破除減排措施的非經濟障礙等。
此外，碳定價也有更多不同的的分類。根據台大風險社會與政策研究中心整理，世界銀行於 2019 年首次提出「碳價 2.0」的概念，除了過去大家所熟知的「碳稅」、「碳交易」等明定的碳定價制度（explicit carbon pricing），還新增了隱含碳定價制度（implicit carbon pricing）與企業內部碳定價，前者是包含化石燃料補貼改革、燃料稅等制度，使人們透過補貼的方式意識到碳排放的價格化，也讓政府能以更全面的方式研擬碳定價制度；後者則是私部門採用的減碳方式，以緩解氣候財務風險與超前部署應對氣候風險、以氣候目標為投資決策指標。
截至目前為止，全球碳定價進度為何？
在 2020 年，世人對於淨零排放的意識逐漸提升，也看到越來越多為達成目的誕生的組織如「Race to Zero」計畫和「Climate Ambition Alliance」等。截至 2020 年 12 月，全球已有 127 個國家、823 個城市、101 個地區、1541 家企業承諾要在 2050 年前完成脫碳。
儘管疫情造成經濟跟社會的動盪不安，但社會對於對抗氣候變遷問題的決心並沒有受到打擊，各地政府、企業仍然陸續推出新的碳定價相關的政策與策略，也顯示碳定價不只不會對經濟帶來衝擊，反而更加穩固。
全球 64 個碳定價機制，管制 21.5% 排放量
根據世界銀行統計，全球今年有 64 個碳定價機制，跟 2020 年相比增加了 6 個，還有另外 3 個已有具體規劃，預計實施，總共管制全球 21.5% 的溫室氣體排放量，與 2020 年的 15.1% 相比成長不少。（主要來自於中國全國碳交易制度的實施）
僅 3.76% 排放量符合《巴黎氣候協定》的碳價標準
隨著越來越多政府宣布淨零排放的目標，也有越來越多碳定價政策出現；尤其在歐盟通過《綠色政綱》後，歐盟的配額價格更創下歷史新高。
儘管越來越多碳定價政策出現，各地碳價也逐漸成長，然而只有 3.76% 的排放量符合《巴黎氣候協定》應有的碳價標準。根據世界銀行在 2017 年時建議，要達成《巴黎協定》的「控制全球升溫 2°C 以內」目標，2020 年每噸碳價應介於 40-80 美元，2030 年每噸碳價應為 50-100 美元。
由上圖可知，符合世界銀行建議的碳價水準的碳定價至度止有 9 個，分別為瑞典碳稅、瑞士碳稅、列支敦士登碳稅、芬蘭碳稅、挪威碳稅、法國碳稅、歐盟碳交易、瑞士碳交易、盧森堡碳稅制度。
2020 全球碳定價制度創造 530 億美元收入
根據世界銀行統計，2020 年全球碳價收入為 530 億美元，與 2019 年相比增加了 80 億美元，主要是來自於歐盟碳交易制度的收入。歐盟 2020 年的碳交易價格為每噸溫室氣體 49.8 美元，管制了「境內」39% 的溫室氣體，並產生 225 億 4800 萬美元的收入。
隨著碳交易系統規模越來越大，數量也越來越多，專家也在試想碳交易系統串連起來的可能應。不過就目前爲止，各地區的碳交易系統仍限縮在歐盟與歐盟相鄰的地區以及北美地區之間；現已有維吉尼亞州與賓州考慮加入美國的區域溫室氣體倡議 RGGI，預計兩州加入後將更加擴大北美碳交易系統的規模。
此外，還有越來越多的國家與地方政府積極考慮採用碳定價政策，尤其是碳交易系統。已經有有一些地區設立好了碳定價政策的開始日期，如烏克蘭已決定於 2025 年開始實施全國性的碳交易制度；美國的 13 個地區也宣布《交通與氣候倡議》（Transportation and Climate Initiative），將於 2023 年開始限制汽車燃料的溫室氣體排放；此外，印尼也於今年 3 月開始實施碳交易制度的測試。許多國家則是考慮採用部分地區試點執行的方式實施碳定價政策，也有地區正在找尋其他碳定價的方式。
碳定價真的能實現淨零碳排嗎？
世界銀行指出，雖然越來越多政府喊出淨零目標，但多數的中短期氣候目標與碳價絲毫不足以達到《巴黎氣候協》所制定的目標。事實上，雖然全球再 2020 年遭到 Covid-19 的襲擾，但各地的氣候行動不減反增，截至 2021 年 4 月，全球已有 29 個國家將竟零碳排的目標明文列入國家法規中。不丹與南美洲的蘇里南共和國甚至已經實現淨零排放了。
然而儘管接受淨零排放目標的國家變多，其氣候行動多半是落後進度的。根據專家 2021 年 2 月計算，當前的氣候行動在 2030 年只能減少 0.5% 的溫室氣體排放。
儘管碳定價政策的確對於實現淨零碳排的目標扮演相當重要的角色，但目前的碳價與國際間的邊境政策都還不足以有效推動脫碳行動。要加強政策，就需要推出更明確的碳定價機制，讓氣候與財政措施有明確的參考依歸，也可以更加鼓勵低碳技術的投資。
隨著後疫情時代逐漸到來，正好是企業、產業與社會重新打造「永續發展」的大好機會，透過刺激經濟的各式政策，不僅能夠復甦經濟，也可以成為永續城市或綠色轉型的基礎。不過就目前為止，只有一小部分的刺激經濟方案是花費在低碳、環境計畫上。
要讓碳定價做到淨零排放，政府還能怎麼做？
世界銀行表示，政府應該持續關注碳定價政策的政治經濟效應和策略溝通。隨著各地區的碳價越來越高，政府必須確保碳價維持在公平、且對社會有益的水平上，同時還要持續向社會溝通碳定價的相關政策。因為根據一項全球性的氣候變遷調查發現，社會都希望政府採取更強力的氣候行動，但對於碳定價制度的接受度卻相當低。
此外，碳邊境調整政策也是可以考慮採取的行動之一。隨著淨零排放的目標逐漸變成各國共識，碳邊境調整制度更可能將各地的碳定價制度串連起來，整合成全球性制度。以歐盟為例，歐盟預計於 2021 年 6 月公布其碳邊界調整機制的計畫，而英國則預計在今年 6 月登場的 G7 峰會中優先討論碳邊境稅的聯盟。而透過邊境調整措施，也可能促使其他國家跟進加強碳定價措施。
最後，則是將金融體系納入碳定價政策的一環。過去一年，越來越多金融業者對碳交易市場越來越感興趣，投資者對於碳交易市場的興趣也越來越高。在歐盟碳交易體系中，投資和信貸機構所購買的份額已從 2018 年的 37.3% 成長至 2020 年的 43.7%；另外，積極投入歐盟碳交易市場的投資基金也從 3 年前不到 100 家，成長至目前 250 家。其他地區也有越來越多金融機構加入碳定價市場，更研發出多種不同的衍伸性金融商品，可見碳定價市場的投資潛力之大。而政府該如何利用金融市場，作為碳定價機制的墊腳石，同時做好監管工作，就值得我們持續觀察。
下一篇，愛地球學院將繼續介紹《2021 世界銀行碳價趨勢報告》下半部，碳權機制（碳信用 Carbon Crediting）與企業內部碳價：2021 世界銀行碳價趨勢報告（下）：全球經濟下滑，碳權市場挺過疫情持續成長
參考資料
《World Bank》State and Trends of Carbon Pricing 2021
《環境資訊中心》【2021世銀碳價趨勢報告摘要】淨零競逐下 全球碳價收入達530億美元
（首圖來源：World Bank）
延伸閱讀
